лет Конкурса малых городов: удачи и новые вызовы

У Минстроя России действительно получился конкурс для всей страны. Каждый год в нем могут принимать участие больше 1000 городов — это абсолютное большинство муниципальных образований в России.

Конкурс изначально был направлен на радикальное повышение качества городской среды в малых городах и благодаря тщательно разработанным правилам подготовки заявок и критериям оценки позволил впервые применить (хотя бы попробовать) в благоустройстве комплексный подход: со всесторонним анализом, вовлечением жителей, оценкой экономических эффектов.

За пять лет конкурс серьезно изменился. Только за последние два года возможность участия дали городам с численностью населения от 100 до 200 тысяч жителей (таких в России 76), также в конкурсе получили возможность участвовать муниципальные образования четырех новых российских регионов (в 2023 году подана 31 заявка); заявки на конкурс готовили РЦК из регионов «шефов территорий». В 2022 году бюджет конкурса увеличился на 10 млрд рублей, а в 2023-м состоялся первый отдельный конкурс для городов Дальнего Востока с общей суммой финансирования в 5 млрд рублей.

Публично конкурс признается одной из лучших практик проектного финансирования, однако в 2021 году он столкнулся с критической оценкой Счетной палаты. Аудит показал, что «проекты развития малых городов пока реализуются недостаточно эффективно». В числе замечаний — отсутствие должного контроля и несовершенство нормативного регулирования, отсутствие количественных и качественных показателей результативности и мер ответственности за нарушения в реализации проекта. Минстрой России тогда пообещал учесть выводы и предложения Счетной палаты.

Как конкурс изменял подходы к благоустройству во всей стране и с какими серьезными вызовами сталкивается сейчас?

За пять лет проведения конкурса было отобрано 800 победителей, на реализацию проекта потратили больше 50 млрд рублей из федерального бюджета. Однако количество городов, которые участвуют в конкурсе, снижается. Если в 2018 году из 450 конкурсных заявок было отобрано 80 победителей (конкурс составил 5,6 заявок), то в 2022-м из 280 участников победными стали 160 проектов (конкурс 1,75). Получается, что конкурс на место победителя сократился более чем в три раза. Говорит ли это об удовлетворении потребностей городов, сбое в механике или же о потере интереса? «Уже сейчас статистика участия городов в конкурсе показывает, что 43% муниципалитетов, которые могли бы принимать в нем участие, за 5 лет ни разу его не выигрывали, а 20% из них вообще не участвовали», — отмечает Ольга Захарова, директор дивизиона «Городская экономика» АСИ.

Почему некоторые муниципалитеты так и не поучаствовали в конкурсе за целых пять лет его существования? Один из экспертов рассказывает: «Не все администрации городов готовы работать и нести риски, связанные с подготовкой и реализацией проектов. У части нет средств для создания заявки, так как она сложная, себестоимость проекта немаленькая и сделать ее за копейки невозможно. Иногда препятствием становится отсутствие средств у города и/или региона на софинансирование. Еще одна причина — невозможность создания качественной заявки, которая будет соответствовать уровню и критериям конкурса. Иногда у администраций нет понимания необходимости и готовности более глубокого, реального вовлечения жителей в проектирование и развитие своих городов, а вовлечение — почти 50% успеха заявки. У других же есть свое "чувство прекрасного", которое не соответствует современным нормам и тенденциям формирования городской среды, а отказываться от топиариев, садовых гномов и львов, бетонных окрашенных сказочных героев, планировки и наполнения территории, предполагающих только сценарии "походить/посидеть/посмотреть" они не готовы».

«При анализе выявлена закономерность, что при отсутствии централизованной подготовки конкурсных заявок на уровне региона с привлечением центра компетенций качество подготавливаемых проектов существенно хуже, процентное соотношение поданных заявок к победившим низкое. Например, за 5 лет проведения конкурса в Челябинской области было направлено 43 заявки, из них стали победителями всего 6 (14%). В Ивановской области за тот же период было подготовлено 29 заявок, победила 21 (72%). В Челябинской области центра компетенций нет, в Ивановской есть», — рассказывает Ольга Захарова. (прим: в Челябинской области центр компетенций был запущен в 2022 году)

В тех регионах, где сильны центры компетенций, конкурс позволил наладить системную работу по преобразованию муниципалитетов. По мнению Григория Соломина, партнера компании «Новая Земля», конкурс стал работающим примером проектного финансирования, где успех реализации зависит от команды на местах и от лидеров проекта. Так, руководитель отдела стратегического планирования Института развития городов Башкортостана (далее ИРГБ) Эльмира Низамова отмечает, что команда начала с разработки стратегии развития общественных пространств, которая позволила выстроить понятную поэтапную работу над созданием и обновлением системы общественных пространств в каждом городе республики. Именно этот документ дает возможность синхронизировать различные проекты для достижения максимального эффекта от реализации конкурсных заявок.

Но что делать тем, кто до такой стратегии не додумался? Разрыв между муниципалитетами виден и в целеполагании. Сильные команды и участники мыслят не рамками конкурсной заявки, а задачами развития города. Грамотно выстроенный процесс работы над заявкой учитывает все процедуры, которые последуют после конкурса. «Мы не натягиваем заявку на существующий проект, на очень понятную задачу. Наоборот: нам интересно брать те проекты, где ничего не ясно. Где у заказчика есть понимание того, что территория должна развиваться, но он не до конца разобрался, в каких границах, через какие инструменты, что получится в итоге», — говорит Дмитрий Смирнов, управляющий партнер компании «Проектная группа 8». Неопытные же участники бросают все силы на победу в конкурсе, а вопрос «что дальше?» часто остается без ответа.

«На мой взгляд, последние годы средний профессиональный уровень конкурсных заявок в целом достаточно высок, так что речь идет уже не столько о выборе хорошего решения из плохих, сколько о выборе лучшего из хороших. В этом, скорее, кроются иные риски: зачастую на конкурс подаются излишне амбициозные проекты в тех городах, где эти амбиции не нужны, но иначе в конкурсе уже и не победить», — считает Никита Асадов из бюро ASADOV.

Конкуренция конкурсных проектов из года в год растет, при этом в соотношении к затраченным усилиям и стоимости разработки проекта риск не выиграть довольно высок: стоимость разработки заявки варьируется в зависимости от объема работ, выполняемых подрядчиком, но в среднем обходится в 1–5 млн рублей.

Всем понемногу или сильные получают все? На этот вопрос у конкурса как будто бы нет ответа. Есть города, которые побеждали в конкурсе три раза (Сергиев Посад, Бавлы, Арзамас, Октябрьск, Балашов; по 3 победных из 4 раз участия — у Гаврилова Посада, Тутаева, Старой Руссы, Хвалынска, Елизова, Зарайска). Однако есть и примеры всего одной победы на пять-шесть проигрышей. Непредсказуемость оценки зачастую демотивирует как опытных участников, так и новичков.

Сегодня конкурсу сильно не хватает публичности и прозрачности оценок. Также есть негласная «балансировка» городов и регионов в общем списке победителей. Получается, что при итоговой оценке зачастую отсекаются сильные заявки у более успешных регионов в пользу заявок среднего качества у регионов менее успешных. «В какой-то момент были четкие критерии, сколько городов могут проходить от региона, сколько могут побеждать. Никаких квот нет, но всё время ходят слухи о том, что такое негласное правило существует», — отмечают опрошенные. Другие скорее соглашаются с таким положением вещей: «Минстрой прекрасно знает все регионы и их возможности. Вопрос не в том, жалко или нет Минстрою, любит или не любит он тот или иной регион, политически надо или нет, а в том, что стои́т задача качественно реализовать заявку в установленные сроки и достичь необходимого эффекта». Эксперты отмечают, что было бы полезно вернуться к обнародованию подробных оценок по каждой заявке, по каждому из критериев.

Негласная конкуренция ведется именно на уровне регионов: «Сложно войти в песочницу, где ребята постарше толкаются, делят по 8 победных заявок, а ты регион, который плохо себя промоутирует, у тебя поэтому меньше побед, хотя в целом ты разрабатываешь качественные заявки и привлекаешь хороших экспертов», — объясняет Дмитрий Смирнов, управляющий партнер «Проектной группы 8». При этом критерии конкурса пока что одинаковы для всех городов, в них нет дифференциации. «В городе, где 10 тысяч человек, можно было бы попроще сделать процесс и проект, чем в городе на 200 тысяч человек. В этом плане — единый подход и требования и потом только — разница (и то не очень значительная) в объеме денежных средств, которые распределяются, ― это иногда фактор сдерживания, а не роста», — продолжает эксперт.

Общий бюджет проекта кроме самого гранта предполагает региональное, муниципальное и внебюджетное софинансирование. При оценке конкурсных заявок большое значение имеет, планируется ли привлечь внебюджетные деньги. В итоге, несмотря на громкие заявки, значительная часть проектов реализуется без этого участия, и даже 100 тысяч рублей с первого раза сложно привлечь реально, а не в виде писем поддержки в презентации.

Интерес бизнеса можно назвать запоздалым: если в итоге удается создать качественный проект, создающий поток людей, бизнес проявляет интерес. «Софинансировать начинают тогда, когда очевидны результаты проекта. Частый случай, когда на этапе заявки очень сложно привлечь хотя бы одного-двух, а после реализации стоят очереди из желающих», — отмечает эксперт. «Гораздо проще заинтересовать бизнес при разработке вторых заявок, поскольку, как правило, уже есть наглядные успешные кейсы в предыдущем реализованном общественном пространстве», — подтверждает Эльмира Низамова.

Но есть проблемы посерьезнее, чем отсутствие в парке киоска с мороженым. Вследствие реализации конкурсных проектов, нарушения требований финансирования и вопросов приемки работ возбуждаются уголовные дела. Последний громкий пример: дело главного архитектора Якутии Ирины Алексеевой, которое было возбуждено в отношении подрядчика объекта благоустройства — парка в городе Покровске. Поводом стали нарушения при приемке благоустройства в парке в конце 2019 года. «Кстати, часто это причина отказаться от участия в конкурсе даже для тех муниципалитетов, которые могут реализовать проект с хорошим качеством», — отмечают собеседники. «Причем особенно обидно, когда объект построен в соответствии с концепцией, все объемы выполнены, но из-за спешки во время закрытия документов к нужным срокам и ошибок в них начинаются неприятности у администраций и подрядчиков», — отмечает один из экспертов.

Однако по правилам отказа от сложных решений в пользу сжатых формальных сроков и от больших рисков пока, похоже, готовы играть многие: «Регион и муниципалитет настолько же мотивированы освоить деньги в рамках установленных сроков, насколько и Минстрой РФ заинтересован, чтобы направленные средства не возвращались», — говорит Никита Асадов.

«Я не знаю ни одного проекта, где бы не возникали сложности и не требовались корректировки на стадии ПСД. Если есть авторский и технический надзор, всё решается лучшим образом. А вот если их нет, то корректировка может увести далеко от первоначальной идеи, и не в лучшую сторону. В условиях постоянных изменений, вызванных событиями последних лет, не корректировать проект невозможно», — говорит один из экспертов. Практики отмечают, что корректировка ПСД — неотъемлемая часть процесса, однако часто вместе с ними теряются ключевые ценности концепции.

Конкурсные проекты предстоит реализовывать по Федеральному закону 44-ФЗ. Подрядчик определяется или через конкурс (длиннее и сложнее), или через аукцион — по принципу наименьшей предложенной стоимости: кто предложил меньше денег, тот и реализовал. И хотя хорошо написанное техническое задание способно избавить от части проблем, для муниципалитетов с небольшим опытом в реализации общественных пространств процесс превращается в русскую рулетку. «Чаще всего всё заканчивается плохо. Приходит подрядчик, который предложил сильно меньшую стоимость и даже не заглядывал в то, за что "играл". В идеале нужно расторгать контракт по обоюдному согласию и переконтрактоваться. Да, долго, но лучше так, чем потом стоять в сентябре по колено в грязи на недостроенном объекте, изводить с подрядчиком друг-друга, уходить в суды», — делится один из экспертов.

Часто команде, которая работает над заявкой в рамках конкурса, удается продолжить работу и над проектно-сметной документацией («бесшовно» сделать это невозможно — нужно пройти все процедуры 44-ФЗ), но бывает и так, что для ПСД привлекаются новые разработчики, которые начинают придумать проект с нуля, — так теряется замысел и решения, важные для жителей, отмечает Никита Асадов. Более опытных участников конкурс стимулирует находить эффективные способы легального привлечения опытных подрядчиков, а также выращивать таких в своем регионе.

«Кусочное мышление: заявка — отдельно, а большой проект — отдельно ― главный бич всего этого процесса», — говорит Дмитрий Смирнов. Иногда муниципалитеты воспринимают работу над заявкой лишь как способ привлечь финансирование, в то время как реальная работа начинается только на этапе разработки ПСД. Это не позволяет сделать конкурсную заявку системным инструментом по развитию городов.

Конкурсные проекты от города к городу сильно отличаются по качеству реализации. Среди главных причин — отсутствие профильных специалистов в муниципалитетах, авторского надзора и качественных подрядчиков. «Но это неизбежные сложности растущего рынка, притом с не очень высокой маржинальностью, — считает Никита Асадов. — Нет квалифицированных строителей. Большим игрокам объемы неинтересны, в благоустройстве заняты средние и малые компании. Есть проблема и с кадрами в муниципалитетах. Не все досконально понимают процесс стройки: что за чем и как, на что обращать внимание, что и как проверять, как заставить подрядчика переделать. Приходится биться постоянно за каждую деталь»

Другая распространенная беда конкурсных проектов заключается в том, что реализация не соответствует содержанию конкурсной заявки. Иногда расхождения в деталях, иногда — в главном. Практики объясняют это изменением цен и ассортимента у производителей: приходится срочно оптимизировать и перерабатывать проектные решения. «Сильных расхождений заявленной концепции с реализацией нам удается избежать благодаря очень тщательному подсчету всех затрат еще на стадии разработки заявки. Наш опыт показывает, что должен быть кто-то, кто будет следить за процессом реализации конкретного проекта от начала до конца, чтобы исключить нестыковки и решить неизбежно возникающие проблемы во время стройки», — говорит Эльмира Низамова.

С одной стороны, дело в отсутствии удобных механизмов, выделяющих конкурсные проекты из общей массы, с другой — всё в том же искусстве управления проектами, которым города и регионы либо владеют, либо нет. «Кто-то научился заходить в конкурс и платить деньги экспертам, которые компилируют победную заявку, но не научился тому, как вообще управлять процессами развития территории. Нужно этому учить людей на местах, создавать поддерживающие инструменты, стимулировать развитие городских и региональных центров компетенций», — уверен Дмитрий Смирнов.

«В регионах необходимо развивать компетенции и растить специалистов, способных реализовывать подобного рода проекты. Участие в конкурсе может стать своего рода акселерационно-образовательной программой для регионов и муниципалитетов. При этом не стараться просто нанять внешних экспертов для подготовки заявок, а пройти этот путь самостоятельно — результат будет намного ценнее, но для этого каждый регион должен обеспечить поддержку муниципалитетам», — говорят в Агентстве стратегических инициатив. Подобную экспертно-образовательную программу планируется в ближайшее время запустить в Агентстве для повышения квалификации региональных и городских команд.

Зачастую конкурсные решения предлагают чрезмерно дорогие либо излишне современные решения муниципалитету, который к этому пока не готов, — во многом это залог отторжения будущего общественного пространства его жителями. «В некоторых случаях это выглядит почти провокационно — как попытка накормить дорогим тортом тех, кому и на хлеб не всегда хватает», — говорит Никита Асадов. Муниципалитеты в силу своей загруженности текущими городскими вопросами и отсутствием ресурсов и непривычных для них компетенций не всегда способны качественно управлять и программировать новые пространства. «Обслуживание и наполнение уникальных пространств жизнью — это очень важный и длительный процесс, который тоже мог бы быть усилен внешней профессиональной поддержкой в рамках федеральных субсидий или грантов», — отмечает Эльмира Низамова.

Ключевые моменты, на которые конкурс пока не может повлиять в достаточной степени, — качественная реализации конкурсных концепций (есть успешные примеры, но их количество далеко от желаемого); качественная эксплуатация реализованных проектов; качественное наполнение реализованных пространств за счет профессионального управления, привлечения и модерации частного бизнеса, качественного и разнообразного событийного наполнения, отмечает Асадов.

Надо сказать, что всё это — и финансирование, и разработка ПСД, и реализация, и содержание — нельзя назвать проблемами конкурса. «Мы часто надеемся, что конкурс сам собой должен всё решить, но это не совсем верная логика. Конкурс хорош, но надо делать экосистему вокруг него, чтобы позволить ему успешно работать, а не пытаться бесконечно его докрутить, потому что тогда его будет сложно оперировать», — уверен Дмитрий Смирнов.

«Количественные показатели конкурса успешны, но зачастую количество реализованных проектов-победителей, суммы привлеченных средств и площади благоустроенных территорий не отражают объективную картину и глубинные эффекты, полученные по итогу реализаций», — говорит Никита Асадов.

Даже двух-трех лет достаточно, чтобы в проекте появились первые заметные изменения. В заявке социально-экономическим эффектам уделяется большое внимание, но вот удается ли их достичь? С одной стороны, вроде бы очевидно, что постпроектная оценка проектов благоустройства сегодня нужна всем: и самим организаторам конкурса, и практикам, чтобы как минимум понять, что происходит, как максимум — исключить системные ошибки и отладить процесс управления территорией. С другой стороны, и организаторы, и участники конкурса заинтересованы в том, чтобы привлечь финансирование на следующие проекты, а объективная оценка эффектов может поднять вопрос об их целесообразности.

Надо признать, что распоряжение бюджетами, отчетность и необходимость укладываться в сроки зачастую идут вразрез с попытками наладить системную работу и добиться качественных изменений. С постоценкой есть и объективные сложности: что именно и как считать, откуда брать данные. «Чтобы нормально считать социально-экономические эффекты, надо перевести их из плоскости "фантазии проектировщиков" в конкретные показатели, с четко зафиксированными источниками данных и методиками расчета. Но надо решить проблему с наличием данных. По малым городам их зачастую мало или вообще нет. Есть и еще один момент. Города — живая экосистема. Мы предполагаем, как будет развиваться город, но факторов слишком много. Город может показывать иное развитие и иные результаты, чем мы предполагали, и не обязательно негативные. Как будем их считать и оценивать?» — отмечает один из экспертов. Кстати, некоторые решили не дожидаться официальной методики и пробуют сами: есть методика постоценки с качественными и количественными показателями у Ленобласти, универсальная методика оценки проектов благоустройства у Башкортостана.

Возможно, первые экспериментальные пробы постоценки будут представлены уже в этом году. «Отдельным блоком стоит вопрос оценки эффектов от реализации проектов по развитию малых городов и исторических поселений. Агентством совместно с Минстроем России и Ассоциацией разработчиков проектов развития территорий и комфортной городской среды запланировано проведение исследования и презентация экспертно-аналитического доклада по вопросам подготовки и реализации комплексных проектов благоустройства городских территорий», — говорит Ольга Захарова.

В этом году Минстрой России совместно с Агентством и Ассоциацией разработчиков проектов развития территорий и комфортной городской среды запустит экспертно-обучающую программу «Технологии и практики по разработке проектов комплексного развития городской среды» для повышения квалификации региональных и городских команд. Программа подразумевает подробный разбор совместно с экспертами каждого этапа подготовки, реализации и эксплуатации проектов комплексного благоустройства, формирования понятных чек-листов и алгоритмов действий. Задача программы — на основе лучших муниципальных и региональных практик описать технологии и процессы производства работ, сделать муниципалитеты квалифицированными заказчиками в сфере благоустройства.

• За пять лет существования конкурс показал, как проектный подход может быть эффективным при распределении бюджетных денег. Сегодня основные вызовы лежат за пределами механизма самого конкурса: в развитии местных центров компетенций, отладки бюджетного и нормативного регулирования сложных конкурсных проектов.

• Логика конкурса позволяет мыслить комплексно — от выбора территории до окончания строительства и открытия, — только когда заявкой занимаются сильные проектные команды и/или региональные центры компетенций с большим опытом работы. В остальных случаях конкурсная заявка оторвана от остального процесса, а участники сталкиваются с проблемами при получении финансирования, разработке ПСД, реализации и содержания.

• В конкурсе образовалось расслоение: сильные регионы и муниципалитеты с большим опытом работы, которые выстраивают системный подход и претендуют на большое количество побед, и участники без опыта, для которых заявка становится самоцелью и которые в силу отсутствия компетенций и системы управления сталкиваются с большим количеством проблем на этапе реализации.

• Конкуренция конкурсных проектов из года в год растет, при этом в соотношении к затраченным усилиям и стоимости разработки проекта высок риск не выиграть, а также столкнуться с издержками (от финансовых до уголовных), и это часто становится аргументом для муниципалитетов не участвовать в конкурсе вовсе.

• Конкурсу не хватает обнародования подробных оценок по всем критериям, чтобы участники понимали, на что ровняться у сильных заявок и что отделяет их от победы.

• После завершения конкурсной процедуры заявки начинают жить по стандартным правилам закупок, финансирования и контроля, которые порождают распространенные проблемы: сжатые сроки на разработку проектно-сметной документации и реализацию часто выливаются в слабую проработку проекта, отказ от сложных решений, перерасход средств и общее снижение качества итогового результата.

• Более опытных участников конкурс стимулирует находить эффективные способы легального привлечения опытных подрядчиков, а также выращивать таких в своем регионе.
  
• Конкурсные проекты от города к городу сильно отличаются по качеству реализации. Среди главных причин — отсутствие профильных специалистов в муниципалитетах, качественной проработки концепции и ПСД, авторского надзора и качественных подрядчиков.

• Механизмов помощи дальнейшей реализации конкурсных проектов просто нет. Ключевые моменты, на которые конкурс пока не может повлиять в достаточной степени, — качественная реализации конкурсных концепций: качественная эксплуатация реализованных проектов; качественное наполнение реализованных пространств за счет профессионального управления. Нужна экосистема вокруг конкурса.

• Публичная систематическая оценка эффектов всё еще отсутствует, хотя она крайне необходима при реализации проектов.