»
Муниципальный разворот. Что будет с 2000 опорными населенными пунктами
Алексей Санин, руководитель Агентства территориального развития
200 мастер-планов — это, конечно, хорошо, а как быть с 2000 опорными населенными пунктами? Правительство РФ продолжает работать над актуализацией Стратегии пространственного развития и готовит проект по развитию сети опорных населенных пунктов. Предполагается, что он начнет действовать уже с 2025 года, И хотя речь идет о сельской местности, эта история может стать основой муниципального разворота. Каким образом? Рассуждает руководитель Агентства территориального развития Алексей Санин.
Вопрос про мастер-планы— составляющий другого, более глобального: «А что будет с 2000 программами развития опорных населенных пунктов (НП)?» И здесь вопросов еще больше. Начиная с того, как определять опорные населенные пункты? Кажется, что это тема целой диссертации, но некоторые ответы все-таки есть.
По логике опорными должны стать те населенные пункты, которые в силу своего расположения, текущего состояния, статуса и потенциала являются или могут стать центром концентрации социальных, культурных и экономических благ не только для себя самих, но и соседей. Это территории, которые должны развиваться более ускоренными темпами, чтобы обеспечить предоставление услуг и сервисов, не уступающих качеством и разнообразием административным центрам регионов.
В этом есть актуальная демографическая логика. Из 1119 городов России не более 20% имеют положительную динамику численности населения. В малых городах и сельских территориях ситуация близка к критической. А в каком направлении происходит депопуляция, вызванная миграционными процессами? Самый стабильный поток идет в региональные столицы. Но в большинстве случаев — в окружные центры (например, на Урале — в Екатеринбург, на Дальнем Востоке — в Красноярск и Владивосток и т.д.) и, конечно, в Москву (возможно, еще в Санкт-Петербург, Краснодар). В связи с этим крен на муниципальную сторону выглядит очень своевременно.
Так с какой стороны подступиться к задаче, по сути, пересмотра не только политики пространственного развития страны, но и неизбежного разворота региональной политики федерального центра в сторону муниципалитетов?
По логике опорными должны стать те населенные пункты, которые в силу своего расположения, текущего состояния, статуса и потенциала являются или могут стать центром концентрации социальных, культурных и экономических благ не только для себя самих, но и соседей. Это территории, которые должны развиваться более ускоренными темпами, чтобы обеспечить предоставление услуг и сервисов, не уступающих качеством и разнообразием административным центрам регионов.
В этом есть актуальная демографическая логика. Из 1119 городов России не более 20% имеют положительную динамику численности населения. В малых городах и сельских территориях ситуация близка к критической. А в каком направлении происходит депопуляция, вызванная миграционными процессами? Самый стабильный поток идет в региональные столицы. Но в большинстве случаев — в окружные центры (например, на Урале — в Екатеринбург, на Дальнем Востоке — в Красноярск и Владивосток и т.д.) и, конечно, в Москву (возможно, еще в Санкт-Петербург, Краснодар). В связи с этим крен на муниципальную сторону выглядит очень своевременно.
Так с какой стороны подступиться к задаче, по сути, пересмотра не только политики пространственного развития страны, но и неизбежного разворота региональной политики федерального центра в сторону муниципалитетов?
5 камней преткновения
муниципального разворота
муниципального разворота
Организационный
2000 — это не 200. И если есть сомнения по поводу авторов мастер-планов для основных городов страны, то с программами развития сельских территорий однозначно задача должна решаться на земле.
Региональные корпорации развития, градостроительные институты или крупнейшие региональные научные учреждения вполне могут стать операторами этой работы. Концентрированным мозговым центром. Далее должно произойти выстраивание сети муниципальных проектных офисов, занимающихся этими вопросами на территориях. Вполне достаточно кустового метода — кооперации по 5–7 муниципальных районов. Чем не повод возрождения полумертвого межмуниципального сотрудничества?
Кадровый
По сути, вытекающий из первого пункта. Главным камнем преткновения в том, как сделать привлекательной работу в муниципальной службе на отдаленных территориях, является финансовая сторона. Кроме региональных столиц, агломераций и промышленных центров регионов эту задачу своими ресурсами не решит никто.
Какое решение? Тарифная сетка оплаты труда муниципальных служащих должна быть повышена до уровня оплат государственных служащих, а в некоторых случаях — превышать заработную плату в региональных столицах. В таком случае будет возможно привлекать необходимые кадры.
Финансовый
Где деньги? В прямом ответе на этот вопрос проблем точно не будет. Совсем скоро мы увидим параметры нового национального проекта «Инфраструктура для жизни», в котором будут четко прописаны направления развития и их бюджеты. Но это, по моей оценке лишь треть от необходимых аспектов.
Вторая часть — действенные механизмов внебюджетных инвестиций. По-простому — инструменты вложений бизнеса в городскую инфраструктуру, которые должны потенциально быть привлекательны для всех сторон сделки. Один из таких инструментов — социально-инфраструктурный контракт или выпуск муниципальных облигаций.
Третья часть (самая болезненная) — муниципальная налоговая реформа. Если менее громко — донастройка федеральной налоговой политики в отношении местных бюджетов. Подходы могут быть разные: от кардинального (введение новых муниципальных налогов или полная передача существующих от регионов городам) до точечных (увеличение доли некоторых текущих налоговых отчислений — НДФЛ, например, до 50%).
Нормативный
Логично, что все региональные программы/проекты, субсидии, дотации муниципалитета должны быть пересмотрены в части адресатов и объектов их получения. Вся региональная политика финансирования муниципальной инфраструктуры должна быть основана на принципах: а) приоритетности опорных населенных пунктов; б) главенства стратегий (без импульсивных и точечных — потому что попросил глава — трат); в) рациональности, основанной на местных особенностях.
Соответствие этим принципам позволит избежать абсурдных бюджетных инвестиций в строительство, например, водопроводной сети в населенном пункте на 300 дворов общей стоимостью 300 млн рублей для реализации законных конституционных прав жителей, простите, вымирающего места. При этом новой сетью смогут воспользоваться максимум 30 из них. Пример вымышленный, но довольной близкий к реалиям.
Территориальный
Сейчас все генеральные планы муниципальных районов Ростовской области, подготовленные в недалеком прошлом, в своем прогнозе численности населения имеют положительную (!) динамику населения. Возьмем пример. Хутор в одном из районов области по генеральному плану 2008 года имеет численность населения 9 (!) человек, которая к 2028 году (якобы) должна возрасти до 30 (!) человек. Однако уже в 2023 году, как стало известно, численность населения данного хутора сведена к 0 (!). При этом по генплану в этом хуторе планируется появление, например, Дома культуры. Ясно, что он там не появится, но какое доверие будет к такому документу пространственного развития?
Необходим генеральных планов и планов землепользования и застройки, а вместе с ними и текущих территориальных границ муниципальных районов. Это обусловлено еще и хозяйственными аспектами: от некоторых сельских населенных пунктов одного района ближе до административного центра другого, Но, например, организовать доставку детей в школу в таком случае невозможно по причине отсутствия (или чрезвычайно сложной организации) межмуниципальных бюджетных взаиморасчетов. Абсурд же! Благо со скорой медицинской помощью этот вопрос решился путем передачи полномочий на региональный уровень.
Решение этих вопросов, с одной стороны, может выглядеть нереалистичным (я очень старался отключить в своем логическом полушарии установку «это невозможно»). Но, во-первых, раз уж на самом верху поставлен вопрос именно таким образом, как он поставлен, то его решение вряд ли может быть половинчатым. В противном случае второго шанса на кардинальный пересмотр муниципальной политики уже не будет: в ближайшие 10–15 лет мы рискуем окончательно потерять людей в малых городах и территориях.
В идеологическом плане — точно: мы окажемся в прямом смысле слова в пространственно-централизованном государстве с численностью населения города Москвы в районе 30–40 млн и с границами примерно у Липецка. Ну а во-вторых, даже если половина из этих задач будет реализована, то через те же 10–15 лет у нас есть шанс получить 500–600 экономических и социально-культурных центров со своим уникальным будущим. Так почему бы не попытаться реализовать хотя бы часть этой программы ради такой цели?
2000 — это не 200. И если есть сомнения по поводу авторов мастер-планов для основных городов страны, то с программами развития сельских территорий однозначно задача должна решаться на земле.
Региональные корпорации развития, градостроительные институты или крупнейшие региональные научные учреждения вполне могут стать операторами этой работы. Концентрированным мозговым центром. Далее должно произойти выстраивание сети муниципальных проектных офисов, занимающихся этими вопросами на территориях. Вполне достаточно кустового метода — кооперации по 5–7 муниципальных районов. Чем не повод возрождения полумертвого межмуниципального сотрудничества?
Кадровый
По сути, вытекающий из первого пункта. Главным камнем преткновения в том, как сделать привлекательной работу в муниципальной службе на отдаленных территориях, является финансовая сторона. Кроме региональных столиц, агломераций и промышленных центров регионов эту задачу своими ресурсами не решит никто.
Какое решение? Тарифная сетка оплаты труда муниципальных служащих должна быть повышена до уровня оплат государственных служащих, а в некоторых случаях — превышать заработную плату в региональных столицах. В таком случае будет возможно привлекать необходимые кадры.
Финансовый
Где деньги? В прямом ответе на этот вопрос проблем точно не будет. Совсем скоро мы увидим параметры нового национального проекта «Инфраструктура для жизни», в котором будут четко прописаны направления развития и их бюджеты. Но это, по моей оценке лишь треть от необходимых аспектов.
Вторая часть — действенные механизмов внебюджетных инвестиций. По-простому — инструменты вложений бизнеса в городскую инфраструктуру, которые должны потенциально быть привлекательны для всех сторон сделки. Один из таких инструментов — социально-инфраструктурный контракт или выпуск муниципальных облигаций.
Третья часть (самая болезненная) — муниципальная налоговая реформа. Если менее громко — донастройка федеральной налоговой политики в отношении местных бюджетов. Подходы могут быть разные: от кардинального (введение новых муниципальных налогов или полная передача существующих от регионов городам) до точечных (увеличение доли некоторых текущих налоговых отчислений — НДФЛ, например, до 50%).
Нормативный
Логично, что все региональные программы/проекты, субсидии, дотации муниципалитета должны быть пересмотрены в части адресатов и объектов их получения. Вся региональная политика финансирования муниципальной инфраструктуры должна быть основана на принципах: а) приоритетности опорных населенных пунктов; б) главенства стратегий (без импульсивных и точечных — потому что попросил глава — трат); в) рациональности, основанной на местных особенностях.
Соответствие этим принципам позволит избежать абсурдных бюджетных инвестиций в строительство, например, водопроводной сети в населенном пункте на 300 дворов общей стоимостью 300 млн рублей для реализации законных конституционных прав жителей, простите, вымирающего места. При этом новой сетью смогут воспользоваться максимум 30 из них. Пример вымышленный, но довольной близкий к реалиям.
Территориальный
Сейчас все генеральные планы муниципальных районов Ростовской области, подготовленные в недалеком прошлом, в своем прогнозе численности населения имеют положительную (!) динамику населения. Возьмем пример. Хутор в одном из районов области по генеральному плану 2008 года имеет численность населения 9 (!) человек, которая к 2028 году (якобы) должна возрасти до 30 (!) человек. Однако уже в 2023 году, как стало известно, численность населения данного хутора сведена к 0 (!). При этом по генплану в этом хуторе планируется появление, например, Дома культуры. Ясно, что он там не появится, но какое доверие будет к такому документу пространственного развития?
Необходим генеральных планов и планов землепользования и застройки, а вместе с ними и текущих территориальных границ муниципальных районов. Это обусловлено еще и хозяйственными аспектами: от некоторых сельских населенных пунктов одного района ближе до административного центра другого, Но, например, организовать доставку детей в школу в таком случае невозможно по причине отсутствия (или чрезвычайно сложной организации) межмуниципальных бюджетных взаиморасчетов. Абсурд же! Благо со скорой медицинской помощью этот вопрос решился путем передачи полномочий на региональный уровень.
Решение этих вопросов, с одной стороны, может выглядеть нереалистичным (я очень старался отключить в своем логическом полушарии установку «это невозможно»). Но, во-первых, раз уж на самом верху поставлен вопрос именно таким образом, как он поставлен, то его решение вряд ли может быть половинчатым. В противном случае второго шанса на кардинальный пересмотр муниципальной политики уже не будет: в ближайшие 10–15 лет мы рискуем окончательно потерять людей в малых городах и территориях.
В идеологическом плане — точно: мы окажемся в прямом смысле слова в пространственно-централизованном государстве с численностью населения города Москвы в районе 30–40 млн и с границами примерно у Липецка. Ну а во-вторых, даже если половина из этих задач будет реализована, то через те же 10–15 лет у нас есть шанс получить 500–600 экономических и социально-культурных центров со своим уникальным будущим. Так почему бы не попытаться реализовать хотя бы часть этой программы ради такой цели?