что происходит
с реформой местного самоуправления
Один из итогов года — муниципальная реформа снова отложена. Рассмотрение и принятие нового законопроекта о местном самоуправлении тянется с 2022 года и уже точно не случится в этом. «Произошло что-то неординарное, но согласованное на очень высоком уровне», — с помощью экспертов «кто твой город» разбирается, почему отложена реформа местного самоуправления, кто к этому причастен и какие перспективы есть у закона и муниципального сообщества.
екатерина шугрина, профессор кафедры конституционного права СПбГУ
В преддверии Дня Конституции РФ муниципальное и экспертное сообщество получило неожиданный подарок. Проект федерального закона о местном самоуправлении, второе чтение которого было запланировано на 12 декабря, было перенесено на 2025 год. Накануне состоялось заседание совета Государственной думы; по информации, циркулирующей в СМИ, возник серьезный конфликт между председателем Государственной думы и председателем комитета по госстроительству, в котором и шла работа с законопроектом. По мнению Вячеслава Володина, текст законопроекта сырой и требует существенной доработки.
Кроме действительно низкого уровня юридической техники бросается в глаза и то, что идеология законопроекта направлена на обслуживание интересов субъектов РФ. Кстати, депутат Государственной думы Михаил Матвеев неоднократно говорил о том, что законопроект в существующем виде продвигает Московская область.
В качестве серьезного раздражителя выступает планируемая унификация территориальной организации местного самоуправления и переход на одноуровневость.
Кроме действительно низкого уровня юридической техники бросается в глаза и то, что идеология законопроекта направлена на обслуживание интересов субъектов РФ. Кстати, депутат Государственной думы Михаил Матвеев неоднократно говорил о том, что законопроект в существующем виде продвигает Московская область.
В качестве серьезного раздражителя выступает планируемая унификация территориальной организации местного самоуправления и переход на одноуровневость.
Россия — страна большая, многообразная. Собственный исторический опыт показывает, что унифицировать ее до единственной модели никогда не получается.
Укрупнение муниципальных образований для ряда республик может стать провокацией межнациональных конфликтов; во многих республиках поселения являются не только видом муниципального образования, но и способом выражения национальной идентичности. Именно поэтому накануне второго чтения раис Республики Татарстан выступил резко против предлагаемого законопроекта.
Укрупнение муниципальных образований таит в себе и иные риски, связанные с обезлюживанием сельских территорий, высвобождением большого количества местных депутатов, что в преддверии грядущих выборов в Государственную Думу также следует учитывать.
Другой достаточно серьезной проблемной частью законопроекта является раздел, посвященный компетенционным основам местного самоуправления. Во-первых принципиально меняется сама конструкция. Если в действующем законе есть отдельно перечень вопросов местного значения и отдельно перечень полномочий по их решению, то в проекте закона предполагается отказ от вопросов местного значения.
Переход на принципиальную иную конструкцию создаст еще больших хаос и проблем в правоприменительной практике. Активно усиливающийся в последнее время соблазн свалить все на органы местного самоуправления может привести к нежелательным последствиям. Эта ситуация усиливается тем, что разработчикам не удалось найти новых и более понятных формулировок полномочий. Например, формирование и содержание муниципального архива в проекте фигурирует как полномочие, в действующем законе как вопрос местного значения. Аналогично по обеспечению первичных мер пожарной безопасности, созданию условий для обеспечения жителей муниципального образования услугами организаций культуры и т.п. Разработчики фактически воспроизводят формулировки существующих вопросов местного значения, хотя называют их полномочиями по решению вопросов непосредственного жизнеобеспечения. Зачем ломать действующую юридическую конструкцию, к которой привыкли?
Во-вторых, сильно трансформирован и сам перечень. За местным самоуправлением планируется сохранить такие полномочия, как участие в ГОиЧС, противодействие терроризму и т.п.; возможность осуществления полномочий, необходимых для развития территорий, зависит от усмотрения субъектов РФ.
Судя по тому, что произошедшее стало большим сюрпризом не только для экспертов, но и сотрудников ряда федеральных органов, а также ВАРМСУ, произошло что-то неординарное, но согласованное на очень высоком уровне. Очевидно, что должны пройти определенные переговоры и дополнительные консультации, результаты которых будут понятны в следующем году.
Укрупнение муниципальных образований таит в себе и иные риски, связанные с обезлюживанием сельских территорий, высвобождением большого количества местных депутатов, что в преддверии грядущих выборов в Государственную Думу также следует учитывать.
Другой достаточно серьезной проблемной частью законопроекта является раздел, посвященный компетенционным основам местного самоуправления. Во-первых принципиально меняется сама конструкция. Если в действующем законе есть отдельно перечень вопросов местного значения и отдельно перечень полномочий по их решению, то в проекте закона предполагается отказ от вопросов местного значения.
Переход на принципиальную иную конструкцию создаст еще больших хаос и проблем в правоприменительной практике. Активно усиливающийся в последнее время соблазн свалить все на органы местного самоуправления может привести к нежелательным последствиям. Эта ситуация усиливается тем, что разработчикам не удалось найти новых и более понятных формулировок полномочий. Например, формирование и содержание муниципального архива в проекте фигурирует как полномочие, в действующем законе как вопрос местного значения. Аналогично по обеспечению первичных мер пожарной безопасности, созданию условий для обеспечения жителей муниципального образования услугами организаций культуры и т.п. Разработчики фактически воспроизводят формулировки существующих вопросов местного значения, хотя называют их полномочиями по решению вопросов непосредственного жизнеобеспечения. Зачем ломать действующую юридическую конструкцию, к которой привыкли?
Во-вторых, сильно трансформирован и сам перечень. За местным самоуправлением планируется сохранить такие полномочия, как участие в ГОиЧС, противодействие терроризму и т.п.; возможность осуществления полномочий, необходимых для развития территорий, зависит от усмотрения субъектов РФ.
Судя по тому, что произошедшее стало большим сюрпризом не только для экспертов, но и сотрудников ряда федеральных органов, а также ВАРМСУ, произошло что-то неординарное, но согласованное на очень высоком уровне. Очевидно, что должны пройти определенные переговоры и дополнительные консультации, результаты которых будут понятны в следующем году.
Точные причины произошедшего мы, возможно, узнаем позже. А пока радуемся тому, что непродуманная и несвоевременная реформа местного самоуправления отложена.
роман петухов, ведущий научный сотрудник Института социологии РАН
Появление в конце 2021 года в повестке Государственной думы законопроекта №40361–8, меняющего правила организации местного самоуправления, стало неожиданностью для широкой общественности. Конечно, все знали, что должен быть принят закон, имплементирующий новые конституционные нормы про единство системы публичной власти в законодательство о местном самоуправления, но кардинальность предложенного решения удивила многих.
Основным камнем преткновения в законопроекте стало решение о полном переходе от двухуровневой (поселенческо-районной) модели организации местной власти к одноуровневой (окружной).
Хотя в законе содержится множество других спорных положений (например, предложенное определение местного самоуправления), отказ от поселенческого уровня вызвал наиболее ожесточенные дискуссии.
Как известно, начало специальной военной операции поставило на паузу процесс рассмотрения этой законотворческой инициативы. Тем не менее за несколько месяцев с момента внесения проекта закона в Думу до постановки его на паузу был проведен ряд публичных мероприятий с участием представителей федеральной, региональной и муниципальной власти, а также экспертно-научного сообщества. Я был участником одного из таких экспертных обсуждений, проведенных по инициативе ВАРМСУ на площадке Совета Федерации. Несмотря на то, что выступающие по-разному относились к идее отказа от поселенческого уровня местного самоуправления, во всех выступлениях я услышал удивление кардинальностью предложенного решения.
Дело в том, что действовавшие на тот момент законодательство уже позволяло региональным и муниципальным властям, при соблюдении определенных формальностей, преобразовывать муниципальные районы с входящими в их состав городскими и сельскими поселениями в городские и муниципальные округа. Застрельщиками этого процесса стали Московская, Калининградская, Сахалинская и Магаданская области, которые еще до изменения Конституции РФ перешли на одноуровневую систему организации местной власти. На примере этих регионов была отработана технология такого перехода.
Вариативность требований федерального законодательства в части территориальной организации местного самоуправления позволяла регионам выбирать ту модель, которая больше соответствовала часто уникальным особенностям. Например, ряд субъектов Федерации решил сочетать двухуровневую (поселенческо-районную) и одноуровневую (окружную) модели. Это Нижегородская область, Пермский край, Республика Коми и др. По последним публично озвученным данным по состоянию на начало ноября 2024 года, элементы одноуровневой модели местной власти были внедрены в 51 субъекте Российской Федерации.
Можно спорить о том, какая из этих моделей правильней (например, автор этого комментария неоднократно вступал против отказа от поселенческого уровня местной власти), но идея подвести всю страну под единый стандарт однозначно не кажется хорошей идеей. Особенно показательно, что республики Татарстан, Башкортостан, Якутия, ХМАО — Югра, многие регионы юга России, Северного Кавказа и Восточной Сибири пока избегают перехода к одноуровневой системе.
Как известно, начало специальной военной операции поставило на паузу процесс рассмотрения этой законотворческой инициативы. Тем не менее за несколько месяцев с момента внесения проекта закона в Думу до постановки его на паузу был проведен ряд публичных мероприятий с участием представителей федеральной, региональной и муниципальной власти, а также экспертно-научного сообщества. Я был участником одного из таких экспертных обсуждений, проведенных по инициативе ВАРМСУ на площадке Совета Федерации. Несмотря на то, что выступающие по-разному относились к идее отказа от поселенческого уровня местного самоуправления, во всех выступлениях я услышал удивление кардинальностью предложенного решения.
Дело в том, что действовавшие на тот момент законодательство уже позволяло региональным и муниципальным властям, при соблюдении определенных формальностей, преобразовывать муниципальные районы с входящими в их состав городскими и сельскими поселениями в городские и муниципальные округа. Застрельщиками этого процесса стали Московская, Калининградская, Сахалинская и Магаданская области, которые еще до изменения Конституции РФ перешли на одноуровневую систему организации местной власти. На примере этих регионов была отработана технология такого перехода.
Вариативность требований федерального законодательства в части территориальной организации местного самоуправления позволяла регионам выбирать ту модель, которая больше соответствовала часто уникальным особенностям. Например, ряд субъектов Федерации решил сочетать двухуровневую (поселенческо-районную) и одноуровневую (окружную) модели. Это Нижегородская область, Пермский край, Республика Коми и др. По последним публично озвученным данным по состоянию на начало ноября 2024 года, элементы одноуровневой модели местной власти были внедрены в 51 субъекте Российской Федерации.
Можно спорить о том, какая из этих моделей правильней (например, автор этого комментария неоднократно вступал против отказа от поселенческого уровня местной власти), но идея подвести всю страну под единый стандарт однозначно не кажется хорошей идеей. Особенно показательно, что республики Татарстан, Башкортостан, Якутия, ХМАО — Югра, многие регионы юга России, Северного Кавказа и Восточной Сибири пока избегают перехода к одноуровневой системе.
Их уникальные особенности — большие территории, многонациональность, многорелигиозность и многокультурность населения — требуют гибкости в организации местной власти.
Нередко сложная структура местной власти позволяет не только наладить решение вопросов местного значения, но и сбалансировать интересы представителей разных народностей, религиозных конфессий или корпоративных структур.
Поэтому неудивительно, что очередной перенос рассмотрения законопроекта на 2025 год был связан с его публичной критикой со стороны региональных и муниципальных властей республик Татарстан и Башкортостан. Проект закона впрочем не снят с рассмотрения, а оставлен для дополнительного изучения и доработки. Но хочется надеяться, что время будет потрачено на действительно глубокую проработку этого документа.
Хочется отметить, что последствия отказа от городских и сельских поселений может иметь довольно значительные последствия, такое решение требует серьезного комплексного научного обоснования. Крайне важно просчитать экономические, социальные, демографические и политические эффекты ликвидации низового уровня местного самоуправления. Тем более, что есть субъекты Федерации, которые полностью перешли на одноуровневую организацию местной власти и при должной открытости могут стать лабораторией для того рода исследовательских проектов. Пока же я не видел ни одного более-менее глубокого и обоснованного отчета о выгодах, полученных такими регионами, как Московская, Калининградская, Магаданская и Сахалинская области, от перехода к окружной модели организации местной власти.
Поэтому неудивительно, что очередной перенос рассмотрения законопроекта на 2025 год был связан с его публичной критикой со стороны региональных и муниципальных властей республик Татарстан и Башкортостан. Проект закона впрочем не снят с рассмотрения, а оставлен для дополнительного изучения и доработки. Но хочется надеяться, что время будет потрачено на действительно глубокую проработку этого документа.
Хочется отметить, что последствия отказа от городских и сельских поселений может иметь довольно значительные последствия, такое решение требует серьезного комплексного научного обоснования. Крайне важно просчитать экономические, социальные, демографические и политические эффекты ликвидации низового уровня местного самоуправления. Тем более, что есть субъекты Федерации, которые полностью перешли на одноуровневую организацию местной власти и при должной открытости могут стать лабораторией для того рода исследовательских проектов. Пока же я не видел ни одного более-менее глубокого и обоснованного отчета о выгодах, полученных такими регионами, как Московская, Калининградская, Магаданская и Сахалинская области, от перехода к окружной модели организации местной власти.