«Вместо 12 месяцев Стратегия развития Ижевска заняла у нас 54»

Когда мы только начали работать в Ижевске, то стало быстро понятно, что в городе существует большое количество проблем: застройщики не могут договориться о строительстве объектов, пробки на дорогах растут, пассажиропоток в общественном транспорте падает, частный сектор хаотично застраивается, экология ухудшается. Мы пытались гасить эти проблемы по одной, но скоро пришли к пониманию, что нужна общая стратегия и логика, в которой мы будем решать эти конфликты. Нужны были ответы на вопросы: что хорошо, а что плохо с точки зрения городского развития? Что такое общественное благо? К чему мы апеллируем, когда общаемся с жителями? Это во многом был запрос главы региона, который говорил: «Что я должен говорить горожанам, которые разгневанно кричат, мол, если вы тут двадцатипятиэтажку построите, то все встанет. Я должен на что-то ориентироваться».

Так появился запрос на большую пространственную стратегию, которая явно выходила за периметр генплана.

Мы думали, что решаем этой стратегией три вопроса. Первый — понять, на что мы опираемся, когда определяем, что хорошо, а что плохо, как бы формализуем общественное благо. Второй — попробовать организовать процесс так, чтобы он был прозрачен для всех игроков, потому как генплан, например, до сих пор сложный профессиональный документ, который непонятен обычному горожанину. Также мы думали, что это хороший способ выйти из кризиса доверия между жителями, бизнесом и властью, где все друг другу не доверяли. Жители считали, что власть с бизнесом в сговоре, власть отмахивалась от жителей, которым все не нравилось. Бизнес, про который власть думала, что он вечно старается ее надуть, здесь купить подешевле, там продать подороже и свалить потом нагрузку на город. Еще у нас была задача распаковать верхнеуровневое решение на соответствующие градостроительные и другие нормативные документы, которые потом реально начнут работать в городской среде.

Просели мы именно в тех местах, которые считали самыми важными и сильными частями нашего проекта, — в сборе и оцифровке данных, а также в общественных обсуждениях.

В ситуации кризиса доверия слово внешнего («Вы там из Москвы не понимаете нашу специфику!») или внутреннего («Вы тут все в сговоре с застройщиками!») экспертное мнение само по себе не является объективным для всех. Поэтому мы поставили все на цифру. Стратегию пространственного развития по нашему заказу разрабатывала проектно-консалтинговая компания «Новая Земля».

Первое, что мы сделали, — провели чекап города и попробовали максимально описать его состояние в цифрах. Дальше решили на основе этого «диагноза» на цифрах объяснить, как мы понимаем, где проблема, а где все хорошо. Так весь город поделился как бы на ячейки, которые мы можем взвешивать, сравнивать и давать ответы: здесь ничего нельзя делать, потому что нет ресурса, а тут мы предлагаем строить, потому что вот он — потенциал. С точки зрения публичного диалога это суперпонятно и удобно — объяснять на цифрах, а не на буквах.

Мы собрали данные и на их основе стали строить гипотезы. Но мы не учли, что работы по проекту могут затянутся и спустя 12–18 месяцев эти данные нужно будет обновлять, а в бюджете денег на это не предусмотрено. И на уровне региона или города это параллельно сделать нельзя, так как проект еще не завершен и им не передан, а значит, у них нет основания для новой закупки. Причем даже сейчас, когда проект наконец уже завершен, ситуация существенно не изменилась. Минстрой говорит: у меня нет компетентных сотрудников, которые умеют в цифровизацию. Минцифры говорит: мы можем работать с данными, но не можем их верифицировать, потому что у нас нет градостроителей. В этот административный футбол мы где-то три года уже играем. По-хорошему, нужны к регламенты, которые бы регулировали эту историю. Опыт в регионах на эту тему есть, в том же Нижнем, но пока тут всё очень сильно зависит от зрелости отдельных управленцев на местах.

Второй упор в работе (помимо ориентации на цифры) мы сделали на публичный формат согласования и обсуждения всех положений стратегии. Первые, кому мы показывали результат нашего подрядчика, — внутренняя команда. Следующий этап — обсуждение с экспертным профильным сообществом. Если речь шла про планы по застройке, мы собирали девелоперов, если про природный каркас — экологов, если про образование — университеты, если про производство — заводы. И тут вот как раз были самые жаркие споры по содержанию. На третьем этапе мы выносили согласованное с предыдущими двумя этапами решение на публичное обсуждение. Приходили в основном городские активисты, которые высказывались преимущественно по темам экологии и застройки. Тема рабочих мест, коммерческой инфраструктуры мало кого интересовала. В итоге этот процесс был самым долгим и сложным в работе.

Были и другие сложности. Для себя мы определили, что городское благо, а значит и наша целевая модель застройки, — среднеэтажная квартальная в терминологии Стандарта комплексного развития территорий ДОМ.РФ. Мы хотели, чтобы застройка в городе шла комплексно и поквартально. Невысокие дома, закрытые дворы с одной стороны и активные сплошные фасады с другой, наличие необходимой инфраструктуры как в самом комплексе, так и в шаговой доступности. Все это в нашем понимании должно было стать целевой установкой для развития городских территорий. Причем мы планировали сместить акцент с «застройки полей» в сторону освоения внутригородских территорий, которых обнаружилось с избытком.

Оказалось, чтобы застройщику работать по стандарту, нужно прежде всего очень сильно перестраивать внутреннюю структуру работы. Это смогли сделать крупные федеральные игроки, это смогла сделать та же «Брусника», которая, насколько я знаю, пересобрала весь процесс внутри, а наши маленькие застройщики не могут строить так, потому что у них другая оборачиваемость продуктов и материалов, другой принцип ценообразования. Когда мы стали их ориентировать на нашу новую целевую модель застройки, они в ответ начали обещать, что повысят цены на жилье.

Еще один повод для пересмотра подхода застройщики находили уже в зоне федеральных требований. На регион спущена задача по обеспеченности квадратными метрами населения: к 2030 году нам надо построить 8 млн квадратных метров жилья. Регион должен стимулировать высокие темпы застройки, чтобы выполнить этот показатель, и тут как раз застройщики мягко так намекали в режиме «вам шашечки или ехать?». При этом наша социология и наши расчеты в рамках стратегии говорили о том, что нам столько жилья на самом деле не нужно, потому что численность населения к 2030 году существенно не увеличится и даже, скорее всего, уменьшится.

Формальная обеспеченность в квадратных метрах на душу населения ― это совсем не то же самое, что фактическая обеспеченность, потому что фактическую обеспеченность надо считать по домохозяйствам, ведь живем-то мы семьями. Да, в крупных городах все больше одиноких людей живут, но расчет надо брать в среднем на домохозяйство. А если так посчитать, то обеспеченность квадратными метрами, наоборот, падает, потому что застройщики строят маленькие квартиры, и молодые семьи могут позволить себе только их. Формальное увеличение обеспеченности квадратным метром на душу населения в фактическом пересчете на домохозяйство приводит к тому, что мы уменьшаем количество квадратных метров. Эта нестыковка ― проблема, с которой мы столкнулись при работе со стратегией.
Но застройщики этим пользуются, говоря: если примете меры, которые не дадут нам строить, то сразу просядете по вашим показателям.

Есть и другая проблема: когда мы формально увеличиваем количество квадратных метров, начинает расти доля инвестквартир. Получается ситуация, когда новый дом вводится и стоит наполовину пустой. Или когда инвестквартиры превращаются в съемные — получается эффект вокзала: постоянно меняющиеся квартиросъемщики, которые не формируют местное сообщество, но генерируют шум, бардак, проблемы с парковкой. Комфорт жизни в таких новых домах сразу сильно падает.

Еще один важный вывод заключается в том, что подрядчики, которых привлекают к разработке подобных стратегий, часто подходят к этой работе в рамках проектной логики, Проектный подход, как правило, ориентирован на формирование образа будущего, ситуации, которая решит проблему, и чтобы распаковать этот образ будущего, всем нужно просто принять новые правила игры и не делать больше «неправильно», а делать «правильно». Однако это «просто» сделать практически всегда совсем не просто. Внутри госаппарата логика не проектная, а процессная. В ней образ будущего заключается в том, чтобы настоящее длилось как можно дольше. Любые изменения, как правило, воспринимаются как угроза или самое меньшее как дискомфорт, тот самый выход из зоны комфорта. И чем дальше проектная логика уводит вас в отрыв от текущих процессов, тем сложнее будет потом сомкнуть их на финише.

В конфликте проектного и процессного подходов, кстати, играет роль еще и наше внутреннее административное искажение, в котором развитие воспринимается как следующий шаг после обеспечения стабильности. И если в проектном подходе развитие, как правило, является выходом из кризиса предыдущей модели и синонимом изменений, то в процессном подходе развитие — это продолжение текущего. Поэтому, когда ты предлагаешь резкую смену приоритетов исходя из проектного подхода, любой администратор (при этом и в госоргане, и в крупной корпорации) начинает включать защитную реакцию и обосновывать, почему этого делать не нужно или вовсе нельзя.

До конца непонятно. Формально стратегия сейчас принята и заложена как база для разработки генплана и ПЗЗ, запущенных в Ижевске в этом году, и на нее должны ссылаться разработчики. При этом застройщики в городе документ саботируют, запускают свои параллельные проекты, планируют строить свои двадцатипятиэтажки, провоцируя суперплотность в тех местах, где она ничем не обеспечена.

Есть и другая сторона реализации: за время разработки стратегии сменилось два мэра и три министра строительства. Получается, что тех, кого мы «опыляли» важностью и нужностью всей этой деятельности, уже нет в процессе внедрения ее результатов.

Да, этот документ нужен городским активистам, которые за него бились, вносили изменения. Они последние, кто будет за ним следить, и для них это легальный способ затормозить аппетиты застройщиков. При этом застройщики не заинтересованы в работе стратегии, потому что не хотят меняться, их желание ― получить выгоду быстро и не вкладываться вдолгую.
Забавно, кстати, что архитектурное сообщество собравшееся в Союзе архитекторов региона, тоже торпедировало стратегию. Они были, пожалуй, нашими главными критиками, потому что застройщики — их основной работодатель в регионе, и ограничения, которые лежат в стратегии, сокращают им их основной хлеб. Я думаю, что они открывали шампанское и резали торты, когда я написал заявление об уходе.

Тем не менее Стратегия пространственного развития как документ имеет теперь официальный статус методических рекомендаций, и я как советник главы Удмуртии по вопросам развития городской среды продолжу наблюдать за интеграцией его ключевых положений в разрабатываемый сейчас генеральный план Ижевска и правила землепользования и застройки. К работе над этими документами привлекли представителей так называемой «старой школы» градостроительства — компанию «Гипрогор», которая, возможно, усилит своим опытом те слабые места, которые нарисовались при внедрении нашей стратегии, а может и наоборот, в угоду застройщикам обнулят эту нашу работу. Поживём — увидим.