Как должны быть устроены проекты развития

Проектом развития может быть проект оптимизации текущей инфраструктуры, строительство нового объекта или проект, вообще не связанный с материальной деятельностью. Развитие может осуществляться через оптимизацию, не только через экстенсивный рост. Часто именно проекты повышения эффективности должны быть в фокусе управленческого внимания, так как требуют меньше капиталовложений и, собственно, повышают эффективность. Однако в мастер-планах или генпланах зачастую увлекаются новым строительством — это дороже, но управленчески проще. Любая оптимизация — выход из управленческой зоны комфорта.

Нужно не путать эксплуатацию с развитием. Реконструкция сетей водоканала в части замены трубопроводов ― это деятельность по эксплуатации. Если при этом вы меняете систему управления — допустим, привлекли концессионера и требуете повышения эффективности расходования ресурсов, — это можно назвать проектом развития.

Например, в малом арктическом городе проект развития может заключаться в том, что мы создаем условия и стимулируем жителей переехать из старых, малоквартирных домов в новые, многоквартирные, чтобы обеспечить необходимую плотность и компактно модернизировать инфраструктуру в рамках одного квартала. Это проект развития, ведь он направлен на повышение качества услуг и качества жизни.

В качестве примеров проектов развития могу привести в первую очередь управленческие практики, связанные с мастер-планами, которые делал ДОМ.РФ. Это Дербент, показательный пример сотрудничества с крупным бизнесом, а также создания управленческой команды, которая занимается реализацией мастер-плана и успешно проводит постоянную переговорную работу и с горожанами, и с бизнесом. Есть хорошие примеры правильной настройки федеральных попечительских советов, которые содействуют развитию конкретных городов, обновляющихся на основе наших мастер-планов: например, Сергиев Посад и Арзамас — Дивеево. В этих городах также созданы управленческие команды реализации мастер-планов на местах в виде специализированных фондов.

Функция заказчика предполагает принятие ответственности за реализацию. Поэтому заказчиком мастер-планов городов может быть мэр или губернатор. Попытка перебросить эту роль на институт развития, например ДОМ.РФ, приведет только к проекту «в стол». Поэтому мы выступаем созаказчиками мастер-планов, но только на стадии запуска. Потом только содействие. Еще мы выступаем модераторами между властью и другими созаказчиками проектов развития — крупным градообразующим бизнесом, девелоперами. Например, в мастер-плане Нерюнгри финансирование проекта представило градообразующее добывающее предприятие, но разработку мастер-плана доверили ДОМ.РФ, как независимому институту развития, обеспечивающему учет баланса интереса власти, бизнеса и общества. Да, де-юре договор на разработку мастер-плана может быть между ДОМ.РФ и конкретной проектной компанией, но де-факто мы беремся только за те проекты, где власть готова полностью вовлечься в процесс разработки, открыто участвовать в диалоге с другими акторами развития и идти на длинные управленческие усилия по разработке и последующей реализации проекта.

По России в целом мы еще видим много примеров дисбалансов на уровне управления городами, особенно малыми. Еще тридцать лет назад была советская крайность, когда отраслевое предприятие брало на себя стопроцентную ответственность и руководило жизнью в городе, воспринимая его как сервисную функцию к заводу. При этом сейчас крайность — в рыночной модели, когда вся ответственность с градообразующих предприятий перекладывается на муниципалитет, притом что на местном уровне остается не так много налогов. И получаются ситуации, когда есть успешное предприятие на территории, у которого на балансе была многочисленная инфраструктура и которое всю ее передало на муниципальный уровень, а налоги идут в основном на другие уровни бюджетной системы.

Можно было бы проговорить очевидный тезис о перераспределении налогов на муниципальный уровень, но с точки зрения качества управления муниципалитет в триаде с федерацией и регионом выглядит самым слабым звеном. Во многих муниципалитетах качество управления недостаточное даже для сопровождения процессов эксплуатации, какой уж тут мастер-план. Поэтому появляются инструменты поддержки на региональном уровне, например по реализации городских мастер-планов. У крупных градообразующих предприятий и холдингов появляются свои агентства развития. Институты развития, такие как ДОМ.РФ или ВЭБ, помогают в том числе компетенциями и кадрами.

В разных аспектах мастер-плана разный уровень контроля. Основной — на региональном уровне. Ключевые проекты — может быть, и на федеральном. Команда реализации в основном работает на муниципальном уровне. Есть еще контур территориальный, когда создаются управляющие компании для развития конкретных территорий или объектов, и контур отраслевой — например, центры компетенций по городской среде. Это система, которую логичнее всего координировать на региональном уровне власти.

Часто требуется включать и ручную настройку управления, на уровне мэра и губернатора. Постоянно так работать нельзя, но на ключевых этапах часто необходимо. Например, на этапе старта реализации мастер-плана нужна команда для переговоров с бизнесом, подготовки концессионного соглашения или сопровождения экспертизы проектной документации, десятков задач по реализации мастер-плана, которые плохо отрабатываются силами местной администрации. Очевидно, надо искать источники финансирования для этой команды, содействовать интеграции ее в систему управления муниципалитет — регион.

Это та работа, то время, тот политический и административный ресурс, который должен потратить руководитель муниципалитета или региона. И кто-то готов это время тратить, а кто-то нет. И разница сразу видна по результатам реализации проектов. Делегировать нужно вовремя, а не постоянно.

Во-первых, их изначально слабая обоснованность и проработка. Если ты неправильно спроектировал самолет, он не полетит. Так и проект развития в городе.

Во-вторых, в условиях дефицита бюджетных средств большинство проектов, претендующих на поддержку, должны быть одновременно правильно упакованы и в части расчета экономических и социальных эффектов, и в части общественно-политической целесообразности, и вообще готовности к быстрой реализации (цикл ПСД-стройки в рамках трехлетнего бюджетного планирования, край 4–5 лет).

Связан с этим пунктом и вопрос учета возможностей частного софинансирования. Часто есть соблазн собрать проект, например, спорткомплекса исключительно за бюджетные деньги, не тратить силы на упаковку как концессионный.

В-третьих, наше правовое поле заточено под стандартные проекты и решения. Шаг влево, шаг вправо — «расстрел на месте» и «презумпция виновности». У контролирующих органов своя неоспоримая правда в необходимости борьбы с коррупцией и злоупотреблениями. Но ситуация жесткого контроля снижает инициативность на местах — а многие перспективные проекты развития связаны с правовой сложностью при реализации. Начинается тяжелая история правоприменения, когда муниципалитеты или регионы просто боятся идти на риск. А это критически важно, потому что большинство проектов нового типа существует на стыке муниципального и частного партнерства. Поэтому здесь важно обеспечивать муниципальные и региональные власти методической и юридической поддержкой, для того чтобы они могли быть уверены, что потом контролирующие ведомства не объявят, например, очередной концессионный договор вредным для общественных и государственных интересов.

В-четвертых, большинство показателей эффективности власти связаны не с развитием, а с текущей деятельностью. Ситуация меняется: есть, например, прогрессивный индекс качества городской среды для всех городов, — но в совокупности перекос все равно остается.

А потом к этому добавляется трудность измерения результативности сложных процессов. Например, как мерить эффективность демографической и миграционной политики? Просто показатели естественного прироста или миграционного оттока мало что дают. Многие проекты повлияют на повышение рождаемости или на снижение смертности только через 3–4 года, и это нужно учитывать.

А в-пятых, есть условия реальной жизни. Если у тебя в городе износ объектов ЖКХ 60–70% или высокая доля аварийного жилого фонда, значит ты находишься в постоянной ситуации антикризисного управления и тебе нужна антикризисная программа, а не мастер-план.